時 間： 2008年3月7日晚6點 地 點： 泉州校區(qū)可濃餐廳
主 持： 莊錫福（人文學院教授）
參加者： 張義忠（法學院教授） 關(guān) 鍵（人文學院副教授）
戴回天（人文學院副教授、博士） 韓 軍（人文學院科學社會主義專業(yè)博士）
主持人：諸位，華僑大學報沙龍希望組織一次行政文化方面的討論，今天把大家請來，就是想談一談這個題目。現(xiàn)在兩會正在舉行，大部制改革是熱點之一，我們可以結(jié)合這個問題來展開，這樣更有現(xiàn)實感些。請大家暢所欲言。
定義：什么是行政文化
莊錫福：一般說來，有國家、有政府就有行政文化，它一般指行政的精神方面。中國用這個概念，但西方一般不用這個概念，而用行政哲學、行政倫理、行政生態(tài)等概念。我國上世紀80年代中期把西方的行政管理學搬過來，但當時關(guān)注點主要是配合國內(nèi)的行政機構(gòu)改革。真正能結(jié)合中國實際、拿出屬于自己的有分量的東西，至少從上世紀90年代后期才開始。行政文化更是沒有受到足夠重視。1995年以前，行政文化往往只出現(xiàn)在當時教科書某章某節(jié)的一個目中，直到中山大學夏書章教授的《行政管理學》才上升到節(jié)，第二版時又上升到章，此后出來的書基本把行政文化單獨作章，行政文化從這時才開始越來越受到重視。
我的那本《文化視野里的當代中國行政》認為，行政文化就是滲透于政府公務(wù)員的行政行為、政府行政體制中的價值取向、倫理道德和思維方式，以及公民對政府行政的認識、評價、要求、態(tài)度等之總和。
張義忠：我很贊成莊老師說的，西方不講行政學、行政文化，只講行政哲學，西方的文化概念在學科領(lǐng)域比較淡，法律中最高層次是法哲學，西方有法哲學，但沒有法律文化這個概念。
莊錫福：說到概念，行政文化和行政學都有廣義、狹義兩種定義。從廣義說兩者互相包含，但側(cè)重點不同，行政學側(cè)重研究制度和行為，行政文化則側(cè)重研究制度、行為背后的精神、理念、價值觀等。至于狹義，上述我的書用的就是狹義的。
說到根本，政府的基本文化形態(tài)實際上是由公民文化形態(tài)決定的，而公民文化形態(tài)又取決于經(jīng)濟基礎(chǔ)。行政制度只有與這種文化形態(tài)相適應(yīng)才能夠發(fā)揮應(yīng)有的效用。很多發(fā)展中國家獨立后往往照搬其宗主國的制度、體制等，結(jié)果并沒有生效，反而一塌糊涂，原因就是脫離了本土的文化生態(tài)。引進可以，但不能脫離國情，引進制度要與現(xiàn)在國民素質(zhì)相適應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上進行一些變革，才有可能走出合理的路子，全盤照抄，沒有一個能成功。
把脈：中國行政“問題”多多
張義忠：我國的《物權(quán)法》在立法中有一條：“因公共利益可以征用私人土地”，曾引起法學界一片反對聲，原因在于沒有把“公共利益”界定明確，政府有可能據(jù)此濫用權(quán)力。
關(guān)鍵：我們現(xiàn)在使用的“公共利益”沒有一個明確的界定，其實應(yīng)當表述得具體一些，如市政工程類、公眾服務(wù)類的基礎(chǔ)設(shè)施等，僅說“公共利益”沒法界定。
張義忠：國外的法律范圍界定相對比較明晰，中國立法理念上一個很大弊病，就是“宜粗不宜細”，語言表述上模棱兩可，乃至憲法也不例外。法國在拿破侖時代修訂的《民法典》都已經(jīng)有2000多條了，我們現(xiàn)在的《憲法》才180多條。中國文化強調(diào)中庸、大、統(tǒng)。
莊錫福：我們的憲法有不少條文還是比較抽象的，特別是公民基本權(quán)利方面的規(guī)定。
張義忠：憲法規(guī)定了一個大的原則，其他制度建設(shè)應(yīng)該跟上，我們恰恰這一塊沒有跟上。所以學者們認為中國“有憲法，沒有憲政”。
韓軍：實現(xiàn)憲法精神，不僅應(yīng)該有一系列可供操作的具體法律制度，而且應(yīng)有獨立的機構(gòu)來監(jiān)督與執(zhí)行。
張義忠：我們的行政文化有這么一種傳統(tǒng)，產(chǎn)生錯誤后，往往不是從自身來找原因，更多地是相互扯皮、踢皮球，政府職能界定不清。從法律上來看，缺乏一種責任文化，責任主體始終不明確，出了問題找政府，找政府哪個部門呢？找不到任何一個部門來承擔責任。我們的法律規(guī)定的主體，往往是一個大而空的主體，權(quán)力主體、責任主體是缺位的。
莊錫福：所以我們的行政總體上呈現(xiàn)這樣一種特征：權(quán)力很大，責任很小，權(quán)責不平衡。因為沒有問責制，我們國家出現(xiàn)問題，部門首長“引咎辭職”的是少之又少，大多是沒有人負責。
張義忠：這里最關(guān)鍵的是沒有責任主體，沒有一個權(quán)力主體，權(quán)力主體不對民眾負責，只對上級負責。
關(guān)鍵：我們國家“問責”這一塊問題太多，領(lǐng)導干部引咎辭職只是極個別案例，大部分都是突發(fā)事件。引咎，到底是哪些過錯？辭職，該誰辭職？日常工作中的過錯怎么辦？要不要追究？其實一個決策失誤比突發(fā)事件的損失嚴重得多了。
張義忠：最可怕的就是決策失誤無人承擔責任。
關(guān)鍵：公務(wù)員法中只規(guī)定“領(lǐng)導干部實行引咎辭職制度”，具體制度設(shè)計、單行條例大而空，你說制度有沒有？有，怎么實行？不知道。行政過程中的行政主體、行政責任都不夠明確，因而帶來的就是人情，情大于法，產(chǎn)生執(zhí)法不公。
張義忠：“好人文化”是不是中國的行政文化特色？我覺得現(xiàn)在一些行政部門開會?；ハ嗫鋵Ψ健⒋祵Ψ?、抬對方，一團和氣，這雖不是一種正統(tǒng)的文化，至少是一種行政的民間文化。
戴回天：中國的具體制度設(shè)計存在很多問題是一個不爭的事實，這也是我們?yōu)槭裁床粩嗟貙χ贫纫斑M一步健全”、“進一步完善”的直接依據(jù)所在。而事實上西方很多好的制度，如財產(chǎn)申報制度，都可以借鑒，但為什么大家都想到了，就是不去借鑒呢？這值得我們深思。
探究：中國行政“問題”產(chǎn)生根源
張義忠：我們在行政權(quán)力運作過程中，往往沒有授權(quán)就自己授權(quán)，《行政許可法》就是這樣的背景下出來的。
莊錫福：上世紀90年代最典型的“三亂”：亂集資、亂收費、亂攤派，就是部門自己制定法規(guī)條例而非法律許可的，
張義忠：實際上這反映了在我們的行政文化中，部門利益的文化占主導地位，而為民服務(wù)的理念沒有真正深入，也沒有便民利民的意識。說到底，這是行政本位和國家本位的體現(xiàn)，而且這兩種傳統(tǒng)在中國文化里根深蒂固。
莊錫福：這些現(xiàn)象與中國幾千年來的權(quán)力本位息息相關(guān)。
張義忠：權(quán)力本位在現(xiàn)代社會里，如果國家自身權(quán)力運行規(guī)則制定不好，它更容易被強化，為什么？因為國家掌控資源更多，國家在資源運作、利益調(diào)度方面，是其他任何主體不能替代的。這里有一個問題，國家權(quán)力運作規(guī)則如何設(shè)置的問題，權(quán)力本身運作過程中也有異化，會脫離本來目的。權(quán)力異化獲得了正常情況下不能獲得的利益，現(xiàn)在大學生就業(yè)，都想去當公務(wù)員，看到的是一種權(quán)力異化所帶來的一種不正當?shù)睦妫鴥烧邇?yōu)勢通常會相互強化，不正當利益的得到強化了不正當權(quán)力的運用，不正當權(quán)力的利用又強化了不正當利益。其原因就在于權(quán)力運行不規(guī)范。
其實轉(zhuǎn)到行政文化里面，一個是權(quán)力文化意識比較淡薄，一個是國家意識、政府意識文化太強大，而且擴張力很強，公民的權(quán)利意識、權(quán)利文化長期沒有培養(yǎng)起來，政府沒有培育，社會也沒有培育，市民社會不成長起來的話，政治社會和國家必然會無限度擴張。
要是一個國家真正想使行政走上長治，必須要有公民的覺醒、公民社會的成長。公民社會不成長起來，意味著政治社會可以無限膨脹，政治權(quán)力雖然制度上有約束，但現(xiàn)實中是沒有約束的。自由公民社會成長起來時，才能對行政權(quán)力形成一種約束。公民社會要建立起來，就是社會組織要強大。
莊錫福：我有一個基本觀點，現(xiàn)在搞的新農(nóng)村建設(shè)，如果不尊重農(nóng)民的公民權(quán)利，給予國民待遇，讓農(nóng)民自己組織起來維護自己的利益，是沒辦法激發(fā)農(nóng)民偉大的歷史主體性和巨大創(chuàng)造性的。中國革命和建設(shè)的歷史經(jīng)驗早就證明了這一點。不解決這個核心問題，新農(nóng)村建設(shè)是不可能成功的。
在中國這樣一個法治傳統(tǒng)很少，人治傳統(tǒng)很深，專制主義影響很嚴重的國度，民主化制度建設(shè)顯得尤為重要。中國有些學者早就提出，應(yīng)從以經(jīng)濟建設(shè)為中心轉(zhuǎn)化到以制度建設(shè)為中心上來，這樣講不盡合適，因為黨的基本路線要一百年不動搖，但制度建設(shè)確實是我們現(xiàn)在工作的一個重點。
關(guān)注：“大部門體制”改革
莊錫福：今天我們談行政文化，涉及一系列問題，我想大家不必拘泥于理論方面的探討，這次人代會一個熱點問題就是“大部制”問題，我們的落腳點可以落到大部制的討論上。
關(guān)鍵：思想是癥結(jié)所在。實行“大部制”，合并職能相近的政府機構(gòu)，明確具體行政管理事務(wù)的管理者、責任者，避免職能交叉引起的“有了好處搶著管，沒有好處沒人管”的現(xiàn)象，便于明確職責、提高工作效能。但是這一過程必然帶來管理權(quán)限的調(diào)整，引起既得利益的重新分配。理念的轉(zhuǎn)變，是推行“大部制”的首要環(huán)節(jié)。
張義忠：大部制的精要就是多個部門要合并，核心是有職能重疊或交叉的要合并，此外，在應(yīng)急方面，缺乏統(tǒng)一性的也要合。
莊錫福：其實職能重疊和職能交叉還是比較技術(shù)性的問題，關(guān)鍵是愿不愿意轉(zhuǎn)變職能。汪洋到廣東擔任省委書記，高舉解放思想的旗幟，在全國還沒有一個新任首長像汪洋那樣高聲倡導解放思想的。大家注意一個問題，汪洋倡導解放思想，解放哪些方面思想呢？上世紀八九十年代的解放思想，主要是認識問題，而現(xiàn)在主要是利益問題，實際上現(xiàn)在要進一步推進改革，步步都觸及到利益問題，說到底是部門、特別是部門首長的既得利益。大部制改革同樣如此。大部制改革的好處，大家不可能不知道。
張義忠：大部制從全世界來看，行政法這一塊已經(jīng)有了初步的理念，原來的行政法是約束權(quán)力，能禁就禁，還有一些轉(zhuǎn)向追求平衡的，就是利益平衡。現(xiàn)代社會的發(fā)展，很多情況下都是行政資源調(diào)控不清而導致的社會分配不公，導致很多社會問題發(fā)生，所以我們的行政法理論正在轉(zhuǎn)向。國家的大部制建設(shè)，我想應(yīng)先實現(xiàn)資源的均衡分配及利益的共享。
莊錫福：解放后，我們的行政改革已進行了8次，這次是第9次。三中全會以來已進行5次，這次是第6次。由于改革沒有抓住要點或遇到現(xiàn)實利益關(guān)系的阻礙導致前5次改革成效并不顯著，盡管有的聲勢浩大，比如1998年的改革。成就是有的，但終究無法跳出“精簡-擴張-再精簡-再擴張”這一怪圈，因此此次改革國內(nèi)外都甚為矚目，都想了解中國能做到什么程度。此次改革的關(guān)鍵問題仍是轉(zhuǎn)變職能。改革到2020年將全面到位，那么在近五年中必須邁出幾個重要步伐，才能打下較好基礎(chǔ)。因為其中牽涉到較多的問題，如政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益格局、冗官出路等等問題。
戴回天：我覺得我國行政管理體制改革，應(yīng)考慮到政治體制，政治體制改革一小步，行政管理體制改革邁大步。
張義忠：行政體制改革本身就是政治體制改革的一個組成部分，政治體制改革是繞不開行政體制改革的。
韓軍：大部制改革的目的是通過不斷向市場和社會“讓利放權(quán)”，塑造一個適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)代高效政府。它的意義超出了行政管理體制改革的范疇，應(yīng)當視為存在“諸多困難和潛在風險”的政治體制改革的一個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。
張義忠：中國社會發(fā)展到現(xiàn)在這種狀況，出現(xiàn)大部制也是一種必然，很多問題靠某一個部門解決不了。
關(guān)鍵：大部制實行的可行性，一個要有理論基礎(chǔ)前提，行政學理論強調(diào)職能是機構(gòu)設(shè)置的依據(jù)、基礎(chǔ)、前提，機構(gòu)是職能的載體。機構(gòu)調(diào)整就是一種權(quán)力的再分配，阻力很大。大部制改革估計步伐不會很快，也許是一種漸進式的改革步調(diào)。
莊錫福：現(xiàn)在日本有14個部，美國有19個部，比我國少很多。但我們不一定要向他們看齊，因為我們的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與他們不同，我們有占主體地位的公有經(jīng)濟，有大量國有經(jīng)濟，我們?nèi)魷p到他們那個數(shù)量是不現(xiàn)實的，但也不能像現(xiàn)在這樣多。
這一輪大部制改革要解決的首要問題還是職能轉(zhuǎn)變問題，職能轉(zhuǎn)變是前提，職能不轉(zhuǎn)變，再怎么精簡，最終還是復辟走老路。我們政府從行政價值取向來說應(yīng)是個民本政府，為民行政這是宗旨，這條不解決就沖破不了權(quán)力利益的障礙。全心全意為人民服務(wù)，就必須把人民的公共利益擺在首位，相信人民、依靠人民，還權(quán)于人民、還權(quán)于社會，這樣才有可能沖破障礙。
關(guān)鍵：我們一直在講執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)，卻一直停留在倡導階段。毛澤東講“全心全意為人民服務(wù)”，鄧小平講“人民滿意不滿意，人民高興不高興，人民答應(yīng)不答應(yīng)”，江澤民講“代表最廣大人民的根本利益”，胡錦濤強調(diào)“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”都是在強調(diào)為人民服務(wù)，問題是這種理念是一種倡導，如何把它變成一種現(xiàn)實的、可操作性的制度化的東西。怎么去落實它，確實存在的問題很多，沒有一個執(zhí)行的制度保證。包括公務(wù)員的基本權(quán)利與基本義務(wù)，都是很籠統(tǒng)的，無法判定制度的運行結(jié)果。倡導是一個層面，踐行是更為重要的層面?，F(xiàn)在很多官員不是“為民服務(wù)”，而是“為民作主”、“替民作主”。
莊錫福：第二，必須牢牢樹立有限行政觀念，不能抱著計劃經(jīng)濟時代的全能政府觀念。我們是人民的政府就一定要事無巨細地管人民的衣食住行生老病死嗎？一部人類史作出回答：不能是這樣的。這就涉及到基本的政府定位問題，你定位為為民的政府就必然要定位為有限的政府。政府不必要也不可能是全能的，人民也不需要這樣的政府，因為其弊大于利。原則應(yīng)該是：市場能辦的事歸市場管、社會能辦的事歸社會管、地方能辦的事歸地方管。只有市場、社會不能辦的才應(yīng)由政府管，地方不能辦的事才歸中央管。這樣管治型政府才能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。
關(guān)鍵：做到以上哪一點，都是行政體制改革的重大突破。1998年政府改革，基本上把“政企分開”問題解決了。真正實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，明確權(quán)力來源、將主人與仆人的關(guān)系定位清楚，以上任何一個方面的突破，都具有歷史意義。
